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广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

（2005）佛中法行终字第219号

上诉人（原审原告）：冯境南，男，汉族，1959年8月8日出生，住(略)

委托代理人：谭六周，广东金山石律师事务所律师。

委托代理人：席卷，广东金山石律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。地址：佛山市顺德区大良街道办事处德民路。

法定代表人：周天明，区长。

委托代理人：刘百涛，佛山市国土资源局顺德分局法制监察科副科长。

委托代理人：林钦耀，佛山市顺德区人民政府办公室科员。

被上诉人（原审第三人）：佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司（原顺德市容桂区小王布房产发展公司）。地址：佛山市顺德区容桂小黄圃眉蕉路6号。

法定代表人：何永全，经理。

委托代理人：黄祝春，广东德邦律师事务所律师。

上诉人冯境南因诉佛山市人民政府土地行政确认一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2005）顺法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2006年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人冯境南及其委托代理人谭六周、席卷，被上诉人佛山市顺德区人民政府的委托代理人林钦耀、刘百涛，被上诉人佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司的委托代理人黄祝春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审认定的事实：2003年4月3日，佛山市顺德区规划国土局与第三人佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司(原顺德市容桂区小王布房产发展公司)签订《国有土地使用权出让合同》，合同订明佛山市顺德区规划国土局将位于容桂小黄圃外环路以北的196475.52平方米土地出让给第三人。同日，第三人向被告佛山市顺德区人民政府申请办理《国有土地使用证》，并提交了顺德市建设项目规划、用地报批表、国有土地使用权出让合同。4月4日，被告制作了顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》。2003年8月15日，第三人向被告提交了佛山市顺德区人民政府顺府复[2003]89号《关于同意减免容桂东逸湾商住二期土地开发金的批复》、统一收据、出让金构成表。8月16日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定，将座落于佛山市顺德区容桂小黄圃外环路以北196475.5平方米的土地办理了国有土地使用权登记，并颁发顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》给第三人。

2004年5月26日，顺德市容桂区小王布房产发展公司变更为佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司。

原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。被告佛山市顺德区人民政府是县级人民政府，有权行使登记造册，核发证书，确认使用权的职权。1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第二十六条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”。被告于2003年4月4日制作《国有土地使用证》的根据是第三人佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司提交的顺德市建设项目规划、用地报批表、国有土地使用权出让合同。但该证制作后一直在被告内部，对外不发生法律效力，直至2003年8月15日，被告收到第三人提交的佛山市顺德区人民政府顺府复[2003]89号《关于同意减免容桂东逸湾商住二期土地开发金的批复》、统一收据、出让金构成表后，才于8月16日将该证颁发给第三人时，对外才发生法律效力，第三人才享有该土地使用权。虽然被告作出的具体行政行为存在瑕疵，存在合理性问题，但不影响实体合法性。被告根据第三人提供的材料，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定，作出《国有土地使用证》并颁发给第三人，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告冯境南提出农用地转用审批权由省级人民政府行使，而不是由被告行使与本案无关，原告诉称被告作出的《国有土地使用证》违法的理由不充分，缺乏事实和法律依据，因此，原告的请求应不予支持。原告是佛山市顺德区容桂街道办事处小黄圃居民委员会东升股份合作社股东，与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，其对本案被诉具体行政行为不服，可以依法提起行政诉讼，被告辩称冯境南不具备原告主体资格的理据不足，应不予采纳。第三人提出《国有土地使用证》在2003年4月已经作出，2003年7月14日东升股份合作社已向原告发放了用地补偿款，由此可以推断原告知道具体行政行为的时间，所以原告的起诉已经超过起诉期限的理由不充分，依据不足，应不予采纳。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）、（四）项之规定，判决：驳回原告冯境南的诉讼请求。案件诉讼费100元由原告冯境南承担。

上诉人冯境南不服原判，提起上诉称：1. 签订时间为2003年4月的《国有土地使用权出让合同》［合同编号为（2003）0698］以及审批时间为2003年4月的《顺德市建设项目规划、用地报批表》（编号为2003顺许969）中，出现了2003年8月才出台的顺府复［2003］89号文，该合同和报批表明显有虚假之嫌。2.原审法院混淆了土地使用权登记程序和土地使用权证发放程序，以未发放土地证书为由否定土地登记的法律效力，实属错误。3.根据《土地登记规则》第二十六条的规定，被上诉人佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司应当在支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。在佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司没有交纳出让金的情况下，佛山市顺德区人民政府应根据《土地登记规则》第六十六条第（二）项的规定，不予受理登记申请。但佛山市顺德区人民政府不但受理了登记申请，还制作了《国有土地使用证》，应属违反法定程序。4.佛山市顺德区人民政府在原审过程中提交的四份证据：（1）顺府复［2003］89号《关于同意减免容桂东逸湾商住二期土地开发金的批复》；（2）出让金构成表；（3）广东省行政事业性收据；（4）顺德规划国土局办文清单等属未能在法定期限举证的证据，且未开庭质证，应当视为被诉具体行政行为没有相应的证据，但原审法院却采信了上述证据。5.《征（用）地补偿协议书》中的用地单位为容桂小黄圃居委会，但实际土地使用权人变成了佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司，顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》的权属来源不明。6.国土资源部2003年2月18日即国土资发［2003］45号文《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》规定：“严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的，国土资源管理部门不得办理用地手续。”该涉案土地未进行任何形式的土地投标、招标，而是按领导指示，将该宗地块批给佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司，该情形不能办理用地手续。7.顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》上载明的时间为2003年4月4日，而原审法院在没有证据支持的情况下，错误认定被上诉人佛山市顺德区人民政府颁发国土证的时间为2003年8月16日，与被上诉人佛山市顺德区容桂小王布房产发展公司在（2005）顺法民一初字第702号民事案件起诉书中自述的“并于2004年4月4日领取了顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》”不符，原审法院认定事实错误。故请求二审法院撤销原判，并撤销被上诉人佛山市顺德区人民政府作出的顺府国用（2003）第1001979号《国有土地使用证》。

被上诉人佛山市顺德区人民政府答辩称：1.根据2001年8月27日原顺德市民政局作出的《关于同意容桂镇撤销细滘等9个村委会分别设置细滘等9个居委会的批复》（顺民复［2001］68号）的内容，撤销小黄圃村委会，设置小黄圃居委会。根据《土地管理法实施条例》第二条第（五）项、国土资源部、国务院法制办公室《关于同意将顺德市列为农村集体土地管理制度改革试点的批复》（国土资函［2001］469号）和我府有关文件的规定，“村改居”后，原村委辖区内的农民转为居民，集体土地转为国有土地。又根据广东省委、省政府《批转〈关于确定顺德市为率先基本实现现代化试点市的意见〉的通知》（粤发［1999］9号）、广东省国土资源厅《关于贯彻省委粤发［1999］9号文件精神，支持顺德市率先实现现代化试点有关事项的通知》，我府享有我区乡镇级的土地利用总体规划审批权，同时享有实施该规划的农用地转用审批权，故原佛山市顺德区规划国土局的《关于同意农用地转用的批复》（顺国（转）［2003］11号）是合法的，该地已依法转为建设用地。即本案涉及土地已经依法定程序转为国有建设用地。上诉人引用的《关于清理各类园区用地加强土地供应调